Правовой системе Российской Федерации на всем протяжении ее развития, в том числе и на современном этапе, свойственны противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Связано это с рядом обстоятельств.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года и закрепление в ней принципов федерализма, разделения властей, признания за субъектами Российской Федерации права создавать свое собственное законодательство явилось базой для развития двухуровневого правового пространства нашего государства - единого на территории всей страны и в тоже время позволяющего субъектам иметь собственные законы, учитывающее местные особенности.
Конституция Российской Федерации закрепляет предметы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусматривает сферу ведения субъектов Российской Федерации и сферу муниципального ведения. При этом все нормативные правовые акты, принимаемые любым уровнем власти на территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
В условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Но эти уровни законодательства взаимосвязаны, и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах нормотворчества, в строгой иерархии нормативных правовых актов.
Как указывалось выше, Конституция Российской Федерации предоставила субъектам возможность создавать собственное правовое регулирование. Однако законодательство субъектов Российской Федерации зачастую формируется вразрез с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, тем самым разрушая единое правовое пространство федеративного государства. Это становится одной из причин широкой кампании по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством.
Немаловажную роль в этом процессе сыграл Указ Президента Российской Федерации от 05.10.1995 № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации». В нем содержалось положение о том, что при принятии органами власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов недопустимо нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Субъекты Российской Федерации должны были устранять имеющиеся противоречия между их законодательством и положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Президентом Российской Федерации также предпринимались шаги по приведению противоречащих актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством в контексте полномочий, предоставленных ему статьей 85 Конституции Российской Федерации. Согласно части 2 указанной нормы, Президент Российской Федерации праве приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Бремя обеспечения единого правового пространства Российской Федерации и приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством лежит на различных органах государственной власти. Ключевая роль в этой деятельности отводится: Министерству юстиции Российской Федерации, Прокуратуре Российской Федерации и судебным органам. Их деятельность по устранению противоречий в законодательстве Российской Федерации, в том числе между нормативными актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством, должна носить системный характер. Создание единого правового пространства возможно только при наличии взаимосогласованной и слаженной деятельности всех без исключения органов государственной власти, в функции которых входит контроль за качественным состоянием российского законодательства.
Одним из важных шагов на пути создания единого правового пространства в стране стало наделение Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов полномочиями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В связи с этим, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия (далее – Управление), как территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации, проводит работу по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Хакасия на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Так, в 2021 году Управлением вынесено 30 экспертных заключений о несоответствии федеральному законодательству нормативных правовых актов Республики Хакасия.
Типичными нарушениями федерального законодательства, выявленными в нормативных правовых актах Республики Хакасия, являются:
- несоответствие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации нормам федерального законодательства в связи с внесением изменений в отдельные федеральные акты;
- включение в нормативный правовой акт норм, противоречащих федеральному законодательству.
В 2021 году Управлением по результатам проведения антикоррупционной экспертизы выявлено 6 нормативных правовых актов Республики Хакасия, в которых содержались коррупциогенные факторы. В указанных нормативных правовых актах Республики Хакасия выявлено 7 случаев коррупциогенности, относящихся к таким коррупционным факторам, как:
- широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Экспертные заключения, содержащие противоречия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству или коррупциогенные факторы, направляются в органы государственной власти Республики Хакасия, принявшие правовые акты, для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений, и в копиях - в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования.
В целях упорядочения рассмотрения исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия протестов, требований и представлений прокурора Республики Хакасия, заключений Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, а также обеспечения сокращения сроков применения правовых актов, противоречащих законодательству Российской Федерации (содержащих коррупциогенные факторы), принято постановление Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия от 01.04.2011 № 17-ПП «О Порядке рассмотрения исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия протестов, требований и представлений прокурора Республики Хакасия, заключений Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия» (с последующими изменениям) (далее - постановление № 17-ПП).
Пунктом 5 Порядка рассмотрения исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия протестов, требований и представлений прокурора Республики Хакасия, экспертных заключений о несоответствии нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству и заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия (далее – Порядок), утвержденного постановлением № 17-ПП, установлено, что ответы на представления прокурора Республики Хакасия, заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия даются в письменной форме исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия не позднее месяца со дня поступления представления, заключения.
В случае обоснованности доводов, указанных в заключении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, и согласии с ними исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия в срок, указанный в абзаце первом пункта 5 Порядка, подготавливает и принимает правовой акт о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт, в котором Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия выявлены противоречия Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству или коррупциогенные факторы, либо о признании его утратившим силу.
Таким образом, органы исполнительной власти Республики Хакасия со дня получения заключения Управления не позднее месячного срока направляют ответ на заключения Управления, а также подготавливают и принимают правовой акт о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт, либо о признании его утратившим силу.
По всем нормативным правовым актам Республики Хакасия, в которых в 2021 году выявлены несоответствия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы, в установленный срок получены ответы органов государственной власти Республики Хакасия, принявших нормативный правовой акт, о согласии с экспертным заключением и подготовкой соответствующего проекта нормативного правового акта.
Однако сам срок подготовки и принятия нормативного правового акта, установленный постановлением № 17-ПП, в большинстве случаев органами государственной власти нарушается.
Так, средний срок приведения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством составляет 3 - 5 месяцев. А в ряде случаев имеются еще более длительные сроки приведения. Однако Управлением проводится работа по активизации органов государственной власти Республики Хакасия по приведению нормативных правовых актов Республики Хакасия в соответствие с федеральным законодательством, в том числе посредством разработки Управлением соответствующих проектов нормативных правовых актов, устраняющих выявленные противоречия, в целях исключения затягивания сроков приведения нормативных правовых актов Республики Хакасия.
Кроме того, взаимодействие Управления с органами государственной власти Республики Хакасия и прокуратурой Республики Хакасия в целях приведения нормативных правовых актов Республики Хакасия осуществляется в рамках соглашений о взаимодействии в сфере юстиции, в рамках которых:
- Управление направляет в прокуратуру Республики Хакасия копии экспертных заключений о несоответствии федеральному законодательству нормативных правовых актов Республики Хакасия для принятия мер прокурорского реагирования;
- между Управлением и прокуратурой Республики Хакасия проводится ежеквартальная сверка данных о выявленных противоречиях федеральному законодательству в нормативных правовых актах Республики Хакасия;
- сторонами соглашений осуществляется предоставление информации по запросам и по инициативе одной из сторон, в том числе о соответствии (несоответствии) положений нормативных правовых актов Республики Хакасия федеральному законодательству;
- Управление принимает участие в нормотворческой деятельности органов исполнительной власти Республики Хакасия, в том числе в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов (в рамках рабочих групп или по запросу);
- Управлением осуществляется методическая помощь органам государственной власти и т.д.
Также в соответствии с Регламентом Верховного Совета Республики Хакасия, утв. Постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 29.10.1997 № 83-5, начальник Управления может участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях Президиума Верховного Совета Республики Хакасия (статья 41), а также присутствовать на сессиях Верховного Совета Республики Хакасия (статья 14), на которых, в том числе, рассматриваются проекты законов Республики Хакасия.
Благодаря вышеуказанным соглашениям и участию в деятельности Верховного Совета Республики Хакасия Управление в полном объеме задействовано в разработке и предварительном согласовании всех значимых проектов нормативных правовых актов Республики Хакасия, в том числе направленных на устранение выявленных Управлением в ходе проведения экспертизы нормативных правовых актов Республики Хакасия противоречий.
Наличие конструктивного взаимодействия Управления с заинтересованными сторонами нормотворческого процесса, равно как эффективная работа органов государственной власти, предопределяют имеющуюся тенденцию к снижению допускаемых нарушений федерального законодательства в принятых нормативных правовых Республики Хакасия.
В настоящее время 28 нормативных правовых актов Республики Хакасия, в которых в 2021 году выявлены несоответствия федеральному законодательству, приведены в соответствие с федеральным законодательством, во всех нормативных правовых актах коррупциогенные факторы на конец 2021 года устранены.
При этом, 2 нормативных правовых акта Республики Хакасия остаются не приведенными, поскольку в отношении них вопрос о соответствии федеральному законодательству рассматривается в судебном разбирательстве.
Приведенные показатели позволяют судить о том, что правовая экспертиза и дальнейшая деятельность Управления по приведению нормативных правовых актов Республики Хакасия в соответствие с действующим федеральным законодательством по экспертным заключениям Управления положительно влияет на состояние законности нормативных правовых актов Республики Хакасия.