Создание нормативной правовой базы государственной гражданской службы - одно из основных направлений ее становления и совершенствования. Нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам государственной гражданской службы регулируют ее организацию и правовое положение гражданских служащих, в том числе условия и порядок прохождения ими службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственной гражданской службы и др.
На федеральном уровне правовую основу государственной гражданской службы составляют Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с последующими изменениями) (далее – Федеральный закон № 59-ФЗ), а также Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с последующими изменениями) (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ).
Так, в соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона № 58-ФЗ правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Таким образом, субъекты Российской Федерации в процессе самостоятельного регулирования данной сферы, могут детализировать и конкретизировать установленные федеральным законодательством вопросы организации государственной гражданской службы. Однако не всегда предоставленное право самостоятельного регулирования отношений в сфере государственной гражданской службы соответствует требованиям, установленным федеральным законодательством.
Так, на территории Республики Хакасия основополагающим нормативным правовым актом в сфере государственной гражданской службы в Республике Хакасия является Закон Республики Хакасия от 28.02.2006 № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» (с последующими изменениями) (далее – Закон № 9-ЗРХ).
На указанный Закон № 9-ЗРХ Управлением Министерства Российской Федерации по Республике Хакасия (далее – Управление) в течение 2018-2019 гг. неоднократно выносились экспертные заключения о несоответствии данного нормативного правового акта федеральному законодательству, однако касались они вопросов установления доплат к государственной или страховой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Хакасия.
Отдельные вопросы государственной гражданской службы, в частности поступления гражданина на гражданскую службу подлежат регулированию иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в частности, приказами органов исполнительной власти.
Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы.
В соответствии с частью 8 статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ конкурс на включение в кадровый резерв государственного органа проводится конкурсной комиссией государственного органа.
Частью 12 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ установлено, что положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии со статьей 4 Федерального закона № 79-ФЗ, одним из принципов построения государственной гражданской службы является единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 16 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 (с последующими изменениями) (далее – Положение, утвержденное Указом), для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом государственного органа.
На основании вышеуказанных норм, органами исполнительной власти Республики Хакасия приняты нормативные правовые акты, утверждающие Положения о порядке и сроках работы конкурсной комиссии для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на формирование кадрового резерва, а также методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на формирование кадрового резерва.
Так, например, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия принят приказ от 29.03.2018 № 90 «О конкурсной комиссии для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на формирование кадрового резерва Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия» (далее – приказ).
Пунктом 1 приказа утверждено Положение о порядке и сроках работы конкурсной комиссии для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на формирование кадрового резерва Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия (далее – Положение).
Пунктом 2 приказа утверждена Методика проведения в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на формирование кадрового резерва (далее – Методика).
Разделом 3 Положения регулируется проведение заседаний конкурсной комиссии.
Согласно п. 3.3. Положения решение конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимается на основании проведенных конкурсных процедур и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Решение принимается в день проведения заседания конкурсной комиссии в отсутствие претендентов по итогам проведенных конкурсных испытаний открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании конкурсной комиссии.
При этом, согласно подпункту «б» п. 3.6 Положения при проведении второго этапа конкурса на замещение вакантной должности выносится одно из следующих решений:
- о признании участника конкурса победителем конкурса;
- о включении в кадровый резерв претендента, который не стал победителем конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, но профессиональные и личностные качества которого получили высокую оценку (только в случае определения победителя в конкурсе на замещение данной должности);
- ни один из участников конкурса не признается победителем конкурса.
Процедурные вопросы деятельности конкурсной комиссии при проведении соответствующего конкурса на замещение вакантной должности и на формирование кадрового резерва регулируются Методикой.
Исходя из положений п. 1 Методики, для оценки профессиональных и личностных качеств граждан Российской Федерации (государственных гражданских служащих), допущенных к участию в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, могут применять методы, не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации, включая анкетирование, тестированием, индивидуальное собеседованием, написание реферата, проведение групповых дискуссий.
Применение методов тестирования и индивидуального собеседования является обязательным (пункт 2 Методики).
Конкретные методы оценки профессиональных и личностных качеств граждан Российской Федерации и порядок их применения определены пунктами 3-12 Методики.
На основании пункта 14 Методики, при индивидуальном собеседовании, оценке реферата, анкеты, проведении групповых дискуссий каждый член конкурсной комиссии в каждом случае присуждает кандидату от 0 до 10 баллов. Баллы, присужденные всеми членами конкурсной комиссии, суммируются. Победившим в ходе каждой конкурсной процедуры признается кандидат, которому присуждено наибольшее количество баллов.
Согласно п. 15 Методики, победителем конкурса признается кандидат, прошедший тестирование, индивидуальное собеседование, а в случае если такое решение принято конкурсной комиссией, - иные методы оценки его профессиональных и личностных качеств. При этом, преимущество имеет кандидат, допустивший наименьшее количество ошибок в ходе тестирования и при этом набравший наибольшее количество баллов в ходе индивидуального собеседования.
Таким образом, в Методике установлен только порядок определения победителя конкурса. При этом в дальнейшем ни в Положении, ни в Методике, ни в законодательстве Российской Федерации (Федеральном законе № 79-ФЗ, Положении, утвержденном Указом) не определены основания, при которых ни один из участников конкурса не признается победителем конкурса.
Отсутствие вышеуказанных оснований могло повлечь принятие должностными лицами Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия необоснованного решения, указанного в абзаце 4 подпункта «б» пункта 3.6 Положения, и, как следствие, нарушение прав и законных интересов граждан, претендующих на замещение должности.
Таким образом, правовая норма, установленная в абзаце 4 подпункта «б» пункта 3.6 Положения, при отсутствии иных норм, предусматривающих основания для принятия решения, указанного в абзаце 4 подпункта «б» пункта 3.6 Положения, в соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», является коррупциогенным фактором, выразившимся в широте дискреционных полномочий, а именно отсутствии оснований для принятия решения.
Кроме того, абзацем 3 подпункта «б» пункта 3.6. Положения установлено, что при проведении второго этапа конкурса выносится решение о включении в кадровый резерв претендента, который не стал победителем конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, но профессиональные и личностные качества которого получили высокую оценку.
При этом, в дальнейшем ни в Положении, ни в Методике, ни в действующем федеральном законодательстве либо законодательстве Республики Хакасия не установлено, что именно понимается под термином «высокая оценка», который по сути своей является категорией оценочного характера. Употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера в основаниях для принятия решения о включении в кадровый резерв претендента на должность государственной гражданской службы может повлечь нарушение прав и законных интересов граждан, выражающееся в субъективном толковании вышеуказанного понятия должностными лицами, и, как следствие, привести к неправомерному включению (не включению) того или иного лица в кадровый резерв.
Употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера относится к юридико-лингвистической неопределенности и является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Кроме того, в ходе проведения правовой экспертизы аналогичных нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Хакасия, по данному основанию возникали вопросы, связанные с толкованием норм, определяющих условия, в соответствии с которыми кандидат на замещение вакантной должности государственной гражданской службы допускается к прохождению такого метода оценки профессионального уровня как индивидуальное собеседование.
На федеральном уровне вышеуказанные правоотношения регулируются Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 «О конкурсной комиссии на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (с последующими изменениями), а также постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2018 № 397 «Об утверждении единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов» (с последующими изменениями) (далее – постановление Правительства РФ № 397).
Управлением в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации был направлен запрос о разъяснении данного вопроса, по результатам рассмотрения которого дан ответ, согласно которому в соответствии с Единой методикой проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов, утвержденной постановлением Правительства РФ№ 397 (далее – соответсвенно – Единая методика, конкурс), в ходе конкурса проводится тестирование:
для оценки уровня владения государственным языком Российской Федерации (русским языком), знаниями основ Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о государственной службе и о противодействии коррупции, знаниями и умениями в сфере информационно-коммуникационных технологий;
для оценки знаний и умений по вопросам профессиональной служебной деятельности исходя из области и вида профессиональной служебной деятельности по вакантной должности гражданской службы (группе должностей гражданской службы, по которой формируется кадровый резерв).
В соответствии с пунктом 25 Единой методики в ходе индивидуального собеседования конкурсной комиссией проводится обсуждение с гражданином Российской Федерации (государственным гражданским служащим Российской Федерации), допущенным к участию в конкурсе (далее – кондидат), результатов выполнения им других конкурсных заданий, задаются вопросы с целью определения его профессионального уровня.
Пунктом 27 Единой методики установлено, что принятие решения конкурсной комиссией об определении победителя конкурса без проведения очного индивидуального собеседования конкурсной комиссии с кандидатом не допускается.
В этой связи тестирование и индивидуальное собеседование в ходе заседания конкурсной комиссии являются обязательными методами оценки, применяемыми в рамках конкурса.
Иные методы оценки используются по решению представителя нанимателя исходя из организационных и финансовых возможностей государственного органа, а также потребности в проведении углубленной оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов. При этом в методике проведения конкурса, утверждаемой нормативным правовым актом государственного органа, могут устанавливаться ранжирование конкурсных заданий по степени сложности конкурсному заданию при прохождении более легкого конкурсного задания, за исключением индивидуального собеседования с членами конкурсной комиссии.
Таким образом, кандидатам предлагается прохождение тестирования, вне зависимости от результатов которого они обязательно приглашаются на очное индивидуальное собеседование в рамках заседания конкурсной комиссии.
С учетом указанных разъяснений Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Управлением проведен анализ нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Хакасия, которыми утверждены положения и методики проведения конкурсной комиссией конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на формирование кадрового резерва. В органы исполнительной власти Республики Хакасия направлены письма о необходимости устранения выявленных нарушений.
В настоящее время выявленные противоречия во всех нормативных правовых актах Республики Хакасия, которыми утверждены вышеуказанные положения и методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, устранены.