В 2003 году в России стартовала административная реформа, основными задачами которой являлись повышение качества и доступности государственных услуг, а также эффективность деятельности органов власти. Одним из важных результатов административной реформы стало создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на всех уровнях власти.
Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур, осуществляемых органами государственной власти. По своей сущности административные регламенты подразделяются на административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора) и административные регламенты предоставления государственных услуг.
Административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора) принимаются в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). Административные регламенты предоставления государственных услуг принимаются в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ).
Органы исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставления государственных услуг, разрабатывают административные регламенты на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации утверждено постановление от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» (далее – постановление Правительства РФ № 373), на основании которого разрабатываются административные регламенты федеральными органами исполнительной власти в соответствующих сферах.
Федеральным законодательством установлено, что отдельные государственные полномочия могут быть переданы для осуществления субъектам Российской Федерации. В этом случае субъектам РФ следует руководствоваться административными регламентами предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, утвержденными на федеральном уровне.
В случае отсутствия административного регламента, утвержденного уполномоченный федеральным органом исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяется правом до утверждения регламентов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации. Таким образом, административный регламент, утверждённый высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации должен соответствовать требованиям постановления Правительства РФ № 373.
Пунктом 6 постановления Правительства РФ № 373 рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться правилами, утвержденными настоящим постановлением, при утверждении соответственно порядка разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного и муниципального контроля (надзора), разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, проведения экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг.
Во исполнение статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ, статьи 5 Федерального закона № 294-ФЗ, постановления Правительства РФ № 373 на территории Республики Хакасия Правительством Республики Хакасия принято постановление от 05.08.2011 № 501 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия» (далее – постановление Правительства РХ № 501).
Пунктами 1-3 постановления Правительства РХ № 501 утверждены Порядок разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия, Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия и Порядок проведения уполномоченным органом экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия. Таким образом, НПА Республики Хакасия, утверждающие административные регламенты, должны соответствовать требованиям, утвержденным постановлением Правительства РХ № 501.
Из положений постановления Правительства РФ №373 и постановления Правительства РХ № 501 следует, что административный регламент самостоятельным документом не является, так как содержит лишь сроки и последовательность административных процедур (действий), а также порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Так, по состоянию на 29.03.2019 года, в федеральном регистре нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации содержится 172 нормативных правовых акта Республики Хакасия, утверждающих административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора) и административные регламенты предоставления государственных услуг (далее – НПА).
При этом, в 2018 году Управлением проведены 122 правовые экспертизы НПА Республики Хакасия, утверждающих административные регламенты, по результатам которых в 28 НПА выявлены несоответствия федеральному законодательству, в 1 НПА выявлено 3 коррупциогенных фактора.
Типичными нарушениями федерального законодательства, выявленными в НПА Республики Хакасия, являются:
- несоответствие НПА субъекта Российской Федерации нормам федерального законодательства в связи с внесением изменений в отдельные федеральные акты. Так, в большинстве случаев причиной вынесения экспертных заключений о несоответствии федеральному законодательству явилось то, что органами исполнительной власти Республики Хакасия не учитывались изменения федерального законодательства, которые на момент принятия ими актов также были приняты, однако не вступили в силу, но начинали действовать к моменту поступления актов в Управление;
- включение в НПА норм, противоречащих федеральному законодательству.
Коррупциогенными факторами, выявленными при проведении антикоррупционных экспертиз НПА, явились следующие:
- широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);
- юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Экспертные заключения, содержащие противоречия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству или коррупциогенные факторы, направляются в органы государственной власти Республики Хакасия, принявшие правовые акты, для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений, и в копиях - в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования.
В целях упорядочения рассмотрения исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия протестов, требований и представлений прокурора Республики Хакасия, заключений Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, а также обеспечения сокращения сроков применения правовых актов, противоречащих законодательству Российской Федерации (содержащих коррупциогенные факторы), принято постановление Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия от 01.04.2011 № 17-ПП «О Порядке рассмотрения исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия протестов, требований и представлений прокурора Республики Хакасия, заключений Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия» (далее - постановление № 17-ПП).
Пунктом 5 Порядка рассмотрения исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия протестов, требований и представлений прокурора Республики Хакасия, экспертных заключений о несоответствии нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству и заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, утвержденного постановлением № 17-ПП, установлено, что ответы на представления прокурора Республики Хакасия, заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия даются в письменной форме исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия не позднее месяца со дня поступления представления, заключения.
В случае обоснованности доводов, указанных в заключении Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, и согласии с ними исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия в срок, указанный в абзаце первом настоящего пункта, подготавливает и принимает правовой акт о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт, в котором Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия выявлены противоречия Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству или коррупциогенные факторы, либо о признании его утратившим силу.
Таким образом, органы исполнительной власти Республики Хакасия со дня получения заключения Управления не позднее месячного срока направляют ответ на заключения Управления, а также подготавливают и принимают правовой акт о внесении изменений в соответствующий НПА.
В настоящее время по всем НПА, в которых в 2018 году выявлены несоответствия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы, в установленный срок получены ответы органов государственной власти Республики Хакасия, принявших НПА, о согласии с экспертным заключением и подготовкой соответствующего проекта НПА.
Однако сам срок подготовки и принятия НПА, установленный постановлением № 17-ПП, в большинстве случаев органами государственной власти нарушается. Так, средний срок приведения НПА в соответствие с федеральным законодательством составляет 3 - 5 месяцев. В ряде случаев имеются еще более длительные сроки приведения органами государственной власти Республики Хакасия.
Так, в период с 01 января 2018 года по 03 декабря 2018 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, вынесено 28 экспертных заключений на НПА, утверждающие административные регламенты, несоответствующие требованиям федерального законодательства. По состоянию на 03 декабря 2018 года приведено в соответствие с требованиями федерального законодательства 3 нормативных правовых акта.
По состоянию на 29.03.2019 НПА, в которых в 2018 году выявлены несоответствия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы, приведены в соответствие с федеральным законодательством. Это было обусловлено проводимой Управлением работой по активизации органов государственной власти Республики Хакасия по приведению НПА в соответствие с федеральным законодательством, в том числе посредством разработки Управлением соответствующих проектов НПА, устраняющих выявленные противоречия.